刘作奎：2020中欧关系的新变化及其前景

引子

2020年是中欧关系的“大年”，双方安排了一系列高层会晤活动。但新冠肺炎疫情的暴发和中美经贸摩擦成为影响中欧关系的重要因素。新冠肺炎疫情为中欧合作带来了机遇和挑战，中欧之间相互援助和支持，在复工复产等方面加强合作，共同擘画疫情后双方合作的蓝图。美国因素的干扰也让中欧关系发展存在较大不确定性，美欧在对华问题上既有一致性，也有差异性。未来，中欧合作的机遇和潜力仍然巨大，欧洲寻求对华务实合作的动力依然强劲。

据外交部发言人办公室消息，今年是中欧关系“大年”，双方积极筹备一系列高层交往和对话，计划举办三场重要的会晤，即2020年3月的中欧领导人年度会晤、4月的中国—中东欧国家北京峰会和9月的德国担任欧盟轮值主席期间主办的中欧“全家福峰会”，即“27+1峰会”。2020年6月22日，国务院总理李克强以视频方式同欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩共同主持第二十二次中国—欧盟领导人会晤。2020年9月14日，中国国家主席习近平以视频方式同欧盟轮值主席国德国总理默克尔、欧洲理事会主席米歇尔、欧盟委员会主席冯德莱恩共同举行会晤。两次重要的会议为中欧交流提供了机会，也指明了合作的内容和方向。

中欧关系的发展不能脱离时代发展的背景，当我们在2019年底规划中欧关系时，可能不会想到2020年会成为国际政治发展的“大年”、国际和地区形势动荡的“大年”。这对于评估中欧关系发展是非常重要的。首先，新冠肺炎疫情的暴发及其对全球政治和经济的深刻影响，给中欧关系带来多重影响，深受影响的中欧如何维持疫情下的合作成为一个重要问题。其次是中美关系的变化对中欧关系产生深刻影响，中美关系的影响是全局性的，美国因素必然影响到欧洲对华战略选择和中欧关系发展。新冠肺炎疫情、美国因素将成为观察中欧关系的两个重要视角。

新冠肺炎疫情推动中欧进一步加强合作

突如其来的新冠肺炎疫情，使得中欧关系提前进入“大考”。一方面，疫情推动了包括中欧在内的国际社会加强合作；另一方面，中欧关系中的一些固有矛盾因疫情原因无法获得释放的途径和渠道，导致双边关系发展进一步受到影响。

首先，疫情推动中欧之间开展了充满“正能量”的合作。当疫情在中国蔓延时，欧洲多国向中国提供大批医疗物资，给中国尤其是武汉市提供了宝贵的援助。而当疫情在欧洲暴发后，中国领导人多次与意大利、西班牙、德国、法国等国领导人通电话，传递携手抗疫的坚定信心。中国向欧洲多国派遣医疗专家组，援助医疗物资，为抗疫贡献中国力量。欧盟委员会主席冯德莱恩在2020年3月18日分别以英文、法文、德文三种语言录制视频讲话，感谢中国为欧盟抗击新冠肺炎疫情提供支持。意大利总理孔特和外交部长迪玛约也都在公开场合表达了对中国援助的感谢，“困难时期，我们彼此互助”。塞尔维亚、希腊、波兰、匈牙利等多国政要在多个场合表达了对中国的感谢。

其次，共同推进疫情后经济恢复与发展。2020年6月底，在中国复工复产一段时间后，欧洲也开始陆续复工复产，双方在此期间保持密切合作。“中欧班列”成为中欧合作的一个重要载体，上半年中欧班列开行数量大幅增长，累计开行5122列，同比增长36%,6月份开行1169列，再创历史新高。疫情暴发后，全球物流不畅，贸易出现萎缩。在此背景下，“中欧班列”的常态化稳定运行促进了货物和服务的跨境流动和企业复工复产，降低了疫情对中欧产业链、供应链合作带来的冲击和影响，发挥了国际运输新动脉的作用。许多欧洲企业复工后均把目光投向中国市场，比如，大众汽车集团与江淮汽车集团签署多项合作协议，成为布局后疫情时代中欧经济合作的一个先行案例。中国在疫情期间推出了加快匈塞铁路建设的新举措，疫情期间为造价达18.55亿美元的该项目提供了85%低息贷款，继续加大“一带一路”倡议在欧项目的融资，深化中欧互联互通，传递合作信心。

再次，共同维护多边主义，为国际社会共同应对疫情注入“稳定剂”。疫情暴发后，“逆全球化”思潮、单边主义、贸易保护主义抬头，中欧都坚持开放而非封闭、合作而非对抗、多边而非单边的立场，共同维护世界卫生组织在推动全球抗疫合作中的领导作用。

最后，疫情期间积极规划中欧合作蓝图。2020年9月14日，国家主席习近平同德国、欧盟机构领导人举行会晤。2020年6月22日，第二十二次中国—欧盟领导人会晤以视频方式举行。两次线上会晤是新冠肺炎疫情暴发后中欧之间最高级别的交往。中欧领导人讨论的议题从贸易到气候行动，从可持续发展到人权，从数字化、绿色发展到应对新冠肺炎疫情等，双方聚焦中欧投资协定谈判，并探讨了在绿色、数字等新兴领域加强合作。双方一致支持在多边主义基础上加强全球应对公共卫生危机的能力，完善公共卫生治理体系，积极探讨开展中欧非三方合作。

在中欧关系“大年”里，欧洲已经表现出在外交政策以及应对全球问题上将更加重视中国的信号，中国在全球多边体系中地位的提升，在积极参与全球治理的担当以及中国市场的巨大吸引力是欧洲重视与中国合作的主要原因。

中欧关系面临多重挑战，竞争与合作交织

受疫情影响，中欧关系中的固有矛盾依然存在，其中的不和谐因素增多。欧洲对华观望、迟疑、防范等立场没有改变，将中国视为经贸上的合作伙伴、全球性问题的协商性伙伴，也是高科技竞争对手和制度性对手。在经贸交往中，欧盟不断强调要实行“对等”和“互惠”，相互间要有公平的市场准入等。双边之间的竞争与合作交织。疫情最为直接的影响是中国和欧盟及其成员国的线下正常交流与合作活动受到影响。双方内政和外交的重点也不得不暂时放在应对疫情问题上，难以有更多的时间和精力来处理中欧关系日程上一些重要的问题。

首先，中国对欧投资受到越来越严格的监管，欧洲对华保护主义持续加码。我国对欧直接投资在2016年达到372亿美元的峰值后开始逐年递减，2017年同比减少28%,2018年减少68%,2019年又减少49%。投资下降的主要原因是欧盟于2017年发起、2020年生效的《外国直接投资审查条例》，中国企业投资深受影响。疫情令中国企业赴欧投资再次面临挑战。欧盟在2020年3月13日发布的《COVID-19疫情经济协调对策报告》里要求成员国严格遵循《外国直接投资审查条例》，避免关键资产和核心技术的流失。欧盟竞争事务专员维斯塔格（Margrethe Vestager）明确表示，“欧洲国家政府应该购买公司股份，以化解中国收购的威胁。如果有必要的话，我们对国家作为市场参与者获得公司股份没有任何异议，只要是为了阻止这类收购的发生”。2020年6月17日，欧盟委员会发布了《针对外国政府补贴的促进公平竞争白皮书》（以下简称《白皮书》），提出了针对非欧盟国家政府补贴的审查制度框架。此次《白皮书》的公开征求意见窗口期将截止于2020年9月23日。这份《白皮书》是欧盟制定针对外国政府补贴立法的第一步，立法草案计划于2021年正式提交立法机关。预计于2021年中旬，与审查非欧盟国家补贴制度相关法律法规会正式出台。它在某种程度上意味着欧盟对于中国国企赴欧投资已愈发警惕并加强自我保护。我国的企业对欧投资特别是在技术领域的跨境投资难度将更大。欧洲市场对我国投资的监管和保护力度没有因疫情减弱，反而得到增强。

其次，中欧产业链合作面临挑战。中欧两大市场深度依赖且潜力巨大。疫情期间，欧洲媒体开始炒作欧洲对中国医药必需品的产业依赖问题。受疫情影响，许多中国药厂不能够按时开工，药品原材料生产大幅减少，欧洲面临药品短缺威胁。欧方基于主权安全和公共卫生安全考虑通过立法手段移回部分产业，中欧产业链合作存在一定程度的风险。许多欧洲政客和经济学家认为，此次疫情为欧盟敲响了警钟，必须调整经济发展战略，减少对中国制造的依赖。法国经济与财政部部长布鲁诺·勒梅尔明确表示，要制定相关政策减少法国企业对中国的依赖。他在推特上写道：“我们需要从此次新冠肺炎疫情中吸取教训，在法国和欧洲重新布局相关的战略性产业（如生产药品有效成分的产业）。这事关我们的国家主权。”布鲁格（Bruegel）研究所发布评论指出，欧洲企业必须将供应链从中国转移到离欧洲更近的地方，新冠肺炎疫情的暴发为欧洲企业对中国过度依赖的风险敲响警钟。

最后，欧洲日益警惕中国输出模式、传播影响力。欧盟外交和安全政策高级代表博雷利（Josep Borrell）在欧盟对外行动署网站上发表了一篇题为《冠状病毒大流行和它正在创造的新世界》的文章称，COVID-19将重塑世界，“一场全球性话语权之战正在进行，其中时机是一个关键的因素”。他说，目前的焦点已经从欧洲帮助中国转向中国帮助欧洲，“中国在大张旗鼓地传递一个信息，那就是，与美国不同，中国是个负责任和可靠的伙伴”。疫情期间中国对欧洲的帮助反而被视为是中国传播影响力的机会，这种误解和误读在某种程度上影响了中欧关系的互信程度。总体而言，中欧合作机遇仍大于挑战，潜力大于障碍，合作需求大于防范，疫情的影响是暂时的，双方对未来合作要充满信心。同时，也要高度关注合作中的趋势，从大局出发，相向而行，妥善解决分歧。

美欧在价值观念、历史渊源、经济依赖等方面联系紧密

疫情暴发以来，美国加紧通过外交、情报等手段对我国实施全球范围的“围追堵截”，涉及高科技、金融、教育、文化等多个领域。美欧之间有千丝万缕的联系，拥有相同的文化、历史渊源和价值体系，同时，大部分欧洲国家是美国的军事盟友，这为美国向欧洲施压联合对付中国创造了条件。

一是共同的意识形态和价值观以及对中国力量崛起的防范和控制。美欧共同的价值观、一同缔造的现行国际经济秩序以及同为发达国家拥有相似的经济、社会结构，使得它们具有天然的亲近感，较低的合作沟通成本、维护自由世界秩序的信念使得美欧自然站在同一个营垒中。在欧美看来，中国作为异质性力量的崛起，不仅对自由民主价值观造成挑战，而且对欧美一手缔造的国际秩序和经济利益、对西方传统和生活方式造成挑战，天然地把中国作为敌手来共同防范，并且已经在安全、经贸、人文领域形成程度不一、层次多样的协调机制和框架。

二是美欧在多个领域涉华立场高度一致并形成联动。在经贸层面，美国对华率先发难，欧盟快速跟进，在不承认中国完全市场经济地位，要求中国改善市场准入、加强知识产权保护、杜绝强制技术转移、改革国有企业、加强对华投资安全审查以防关键性战略资产流失等方面立场高度一致。美欧协力要求中国放弃发展中国家身份，要求对华开展对等和公平贸易，强制要求中国改善贸易逆差。为了应对上述问题，美欧形成了协调机制，甚至与日本形成了三边定期沟通和磋商机制，并不断达成新的共识。在政治和战略层面，美欧不约而同地将中国列为战略竞争者、体系或制度性对手，以及一些关键性安全领域（如信息安全、科技安全等）的威胁，不断将中国威胁问题纳入跨大西洋安全议程当中。在涉华民主、人权等问题上，两者具有一致性。在人文交往领域，美欧也在影响民间交往氛围，在舆论场炒作“中国威胁论”，严防中国争夺国际话语权，对中国发挥影响力行为强化审查，逐步在媒体、智库、教育等人员交往中收紧政策。

三是美国在一些关键领域拉拢和施压欧洲。美国在货币金融、科技（5G）、产业链等领域诱拉欧洲“规锁”中国意图明显。近期，英国在5G问题上立场的转变与美国的施压和干预有直接关系。疫情暴发前，美国积极推动制造业从中国回流，疫情暴发后，美又积极推动欧洲与中国供应链“脱钩”。欧洲内部对上述议题是分裂的，尚未形成一致立场。

在中欧关系的“大年”，美国因素更加凸显出来，成为影响欧洲对华外交的最重要外部变量之一

欧美对华具有一致性，美国因素势必会产生一些效果，但双方存在差异的领域，欧洲则不会轻易跟随美国。以法德为首的欧洲大国，也在寻求战略自主，不想在中美博弈中丧失方向或卷入其中。欧盟迄今不愿意选边站队，一直追求其“统一”和“独立”原则，维护其自身的发展利益和竞争地位，不会在所有问题上与美国保持一致，双方在多个领域仍有分歧。

一是欧洲的多边主义不断受到美国单边主义的冲击。特朗普政府上台以来，大搞单边主义，不断“退群”，让欧洲在跨大西洋安全问题上承担更多责任。在全球化和全球治理方面，美欧分歧日益严重，尤其是在应对气候变化问题上矛盾尽显。欧洲主张自由贸易、多边主义和以法制为基础的国际经济秩序，强调用谈判而非极限施压的方式解决贸易争端。美国挥舞贸易制裁大棒，发起贸易战，严重危及欧洲利益。欧盟看重全球化和经济相互依赖性，反对美国单方面“脱钩”。欧洲虽与美国在改革WTO和其他国际体系上有相似看法，但反对另起炉灶，而是在现有国际体系基础上进行改良或修复。

二是欧洲寻求战略自主的努力不断受到美国霸权主义的冲击。北约一直压制欧盟寻求军事战略自主的努力，在退出气候谈判、退出中导条约、发动对华贸易战、应对新冠肺炎疫情等方面，美国完全不顾欧洲感受，独来独往，奉行霸权主义和以邻为壑的做法。鉴于美国的种种表现，在中美博弈加剧的背景下，欧洲内部探讨“战略自主”的呼声不断，开始从地缘政治角度探讨自己的未来之路。

为维护美国一家独大和欧洲对美国的依赖，以特朗普为代表的民粹势力不断唱衰欧洲。在2017年和2018年欧洲民粹主义盛行、脱欧和疑欧声调渐高之时，美国在背后大力支持欧洲民粹政党，特朗普前“国师”班农在欧洲多国串联演讲，煽动疑欧情绪，英国脱欧也得到美国的支持和欢迎。每当欧洲出现统合趋势增强时，美国就“分而治之”，用新老欧洲来分化欧洲统一努力，千方百计打压欧元。美国这种做法严重破坏了欧洲的统一，让欧洲感受到美国难以依靠和信赖。

三是欧洲的“折衷主义”不断受到“美国优先”政策的冲击。在中美博弈当中，欧洲是“折衷主义”的信奉者。欧盟的共同目标就是避免出现一个两极体系——迫使欧盟在所有问题上不得不选边站队，想作为力量相当的一极积极推动战略自主，并在可能的情况下充当中美冲突的调解者，这种角色最为符合欧洲利益。

欧盟一方面把美国看成是最重要的盟友，需要美国的军事保护，另一方面他们也希望与中国加强经济合作。同时，欧洲还想从中美博弈中“搭便车”，在市场准入、知识产权保护等方面借助美国力量达到自身目的。多数欧洲国家为避免引入麻烦，采取低调的态度和走着瞧的心态。德法等更是非常看重中国的市场，坚持认为发展与美良好关系不应以破坏其在中国的利益为前提。“美国优先”政策不断冲击欧盟及其成员国“折衷主义”的计划，在经贸合作、5G、信息安全等领域强制要求遵循美国路线，对欧洲政策横加干涉。

总体而言，在中欧关系的“大年”，美国因素更加凸显出来，成为影响欧洲对华外交的最重要外部变量之一，也是最难以预测的变量之一。美国因素影响力有多大，完全取决于中欧之间有多少共识、权重有多高，同时也取决于中美博弈进展以及对欧洲的影响程度，当然更取决于中国的战略定力和策略的运用是否得当。

欧洲总体上是维护和平、反对诉诸武力的建设性力量，与我国在反对美霸权、维护国际多边合作机制以及应对全球治理难题上利益、立场相似，互有需求和借重。

在中欧合作中，产业链合作变得非常重要，是双方关系发展的重要前置性因素。从长期来看，中欧产业和技术合作存在较高的互补性，因此决定欧洲对华合作的可持续性：一是欧洲对我国的战略防范和竞争虽有增强，但不同于美国对华“全面打压”的既定方针，而是希望维持一种竞合关系。二是欧盟同样面临美国贸易霸凌的高压，“弃华随美”不符合其国际战略定位和实际发展利益，而且也期待同中国合作反对贸易保护主义。三是欧盟强调“对等”意在促使我国对其更多开放，而非试图对我国“关门”，对此中国有足够的耐心来解决欧盟这一关切。四是中国拥有全球最具规模的产品和技术消费市场，欧方难以舍弃。中国具有完整的产业基础、强大的技术创新潜力和高素质人力资源，欧洲企业不愿意放弃。中国可通过加快市场准入（目前已经陆续出台）、推动更多贸易产品准入、加强知识产权保护等来解决欧盟关切，促进中欧形成更加紧密的合作。

美欧对华政策的协调成本向来高昂。从历史上看，美欧协调对华既有成功也有失败的方面，并不是一个全赢的格局。美欧在《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》问题上难以协调成功，充分显示出双方即使在经贸领域也存在诸多矛盾。特朗普政府的单边主义显然引发了美欧关系的信任破裂，将双方关系拖入困难的境地。无论在欧盟还是美国内部，即便是强硬派势力，其在对华政策具体的措施和方略上仍有激烈争论，难有明确一致的声音。无视客观现实，美国仅以打压中国为目的进行战略协调，注定是一个两败俱伤的选项。

（本文转自：《人民论坛》2020年第27期）

作者简介：

刘作奎，中国社会科学院欧洲研究所国际关系研究室副主任

原标题：《刘作奎：2020中欧关系的新变化及其前景》

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